Kabinet heeft teveel blind vertrouwen in Omgevingswet

“Het wordt steeds duidelijker dat de regering bij de nieuwe Omgevingswet teveel uitgaat van blind vertrouwen dat het allemaal wel goed komt”, vindt Martine Baay, Eerste Kamerlid voor 50PLUS.

In de Eerste Kamer stond de invoering van de Omgevingswet op de agenda. Over deze wet wordt al jaren gepraat en de inwerkingtreding is al tweemaal uitgesteld. De Omgevingswet – die nu op 1 januari 2021 van start moet gaan – moet het stelsel van wetgeving voor de ontwikkeling en het beheer van de leefomgeving vereenvoudigen. Dat moet bereikt worden door tientallen wetten en honderden regels te bundelen in één nieuwe wet: de Omgevingswet. Het grote aantal regels op het gebied van onder meer water, lucht, bodem, natuur, infrastructuur en gebouwen moet door de nieuwe Omgevingswet drastisch verminderen.

Minder digitale burger valt buiten de boot

“De lancering van de Omgevingswet is een enorme wetgevingsoperatie waarvan steeds duidelijker wordt dat de regering te veel uitgaat van blind vertrouwen dat het allemaal wel goed komt”, meent Martine Baay Het Eerste Kamerlid voor 50PLUS wees er tijdens het debat op dat communicatie tussen overheid en de burger steeds meer wordt bepaald door technologie. “Inmiddels is dat zo vanzelfsprekend geworden dat we amper meer stilstaan bij het feit dat voor grote groepen in de samenleving deze manier van communiceren helemaal niet zo vanzelfsprekend is. De minder digitaal vaardige burgers vallen daardoor te vaak buiten de informatiestromen van de overheid”, aldus Martine Baay, die benadrukte dat de overheid de plicht heeft dienstbaar te zijn aan ál haar burgers. •

►De inbreng van Eerste Kamerlid Marine Baay bij het debat over de Invoeringswet Omgevingswet:
  
“We behandelen vandaag de Invoeringswet en het daaraan gerelateerde Invoeringsbesluit Omgevingswet.

In plaats van 26 wetten en 60 AmvB’s komt één Omgevingswet, vier Algemene Maatregelen van Bestuur en een Omgevingsregeling waarbij de focus ligt op de samenhang en de balans in het benutten en beschermen van de fysieke leefomgeving vanuit één omgevingsvisie.

In 2014 verkondigde het kabinet-Rutte II trots dat deze omzetting de grootste wetgevingsoperatie sinds de grondwetsherziening van 1848 is. Die moet leiden tot één simpele wet, toegankelijk voor iedere burger, die weer zeggenschap krijgt over zijn eigen leefomgeving.

Pijlers daarbij zijn:
– Meer bestuurlijke afwegingsruimte door lokaal maatwerk van het bestuursorgaan
– Cultuurverandering binnen bestuursorganen
– Burgerparticipatie, voorafgaand aan projecten worden burgers geïnformeerd zodat meer draagvlak bestaat voor uitvoering van projecten
– Voorkomen van juridische procedures

Wie kan tegen deze maatschappelijke doelstellingen zijn waarin alle belangen in de leefomgeving worden meegenomen. Die grondgedachte zal toch iedereen omarmen? Dat is ook de reden waarom de Tweede Kamerfractie 50PLUS op 7 maart 2019 voor dit wetsvoorstel heeft gestemd.

Maar gedurende de voorbereiding van deze plenaire behandeling bleek uit ingekomen brieven, toelichtingen tijdens de deskundigenbijeenkomst, technische briefings en de beantwoording van schriftelijke en mondeling gestelde vragen de complexiteit en de implicaties van dit wetsvoorstel. Kunnen we voldoende vertrouwen hebben dat alle bestuurslagen, dus ook de kleinere gemeenten en waterschappen, voldoende voorbereid zijn om de invoering in 2021 te laten plaatsvinden? Zal het burgerperspectief daadwerkelijke invulling krijgen zoals dat thans geschetst wordt. Hoe wordt geborgd dat de vergrote ruimte die de decentrale overheden krijgen de kwaliteit van de leefomgeving niet negatief aantast? De beantwoording van deze vragen die toezien op de rechtmatigheid en uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel spelen voor mijn fractie een doorslaggevende rol.

Net als collega Nooren aangaf sluit ook mijn fractie zich aan bij vragen van de fractie Partij voor de Dieren aangaande rechtmatigheid, bij de ChristenUnie (vragen over Rapport Remkes), bij GroenLinks (over toetsing van de open normen) en bij het CDA (over onafhankelijke evaluatie Commissie).

Dit zal echter niet voorkomen dat herhaling of overlapping van vragen plaatsvindt.

Voor 50PLUS ligt de focus bij dit wetsvoorstel op de participatie van de burger, het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO), en de rechtsbescherming. Dan volgen nog een paar vragen over de financiële gevolgen van deze stelselherziening.
 
Participatie
De burgerparticipatie is een van de uitgangspunten van de Omgevingswet. De betrokkenheid van burgers is van groot belang om tot betere en breed gedragen besluiten te komen.
De Omgevingswet schrijft echter niet voor hoe participatie moet plaatsvinden omdat ieder plan of project weer anders is. Gesteld wordt dat participatie maatwerk is en dat daarvoor geen algemene regels gesteld hoeven te worden, het is dus geheel vormvrij.  Deze vormvrijheid waarbij geen kader is gesteld schept hoge verwachtingen bij burgers waarvan het maar de vraag is of die kunnen worden waar gemaakt.

Door het amendement van De Vries wordt een initiatiefnemer in de Omgevingsregeling gestimuleerd om derden, dus de burgers en belanghebbenden, actief bij de totstandkoming van zijn aanvraag te betrekken. Dit is echter geen verplichting, initiatiefnemers behouden het recht om geen toepassing te geven aan participatie. In dat geval hoeft de initiatiefnemer alleen aan te geven dat er geen participatie heeft plaatsgevonden.

In de nota naar aanleiding van het verslag van 10 januari 2020 schrijft de minister dat participatie een stevigere wettelijke basis in dit wetsvoorstel krijgt, waardoor het gemeengoed gaat worden.
 
Is de minister van mening dat geheel vormvrije en niet verplichte participatie met deze wet inderdaad kan worden afgedwongen? Hoe stelt de minister zich dat dan voor? Heeft de manier waarop participatie bij omgevingsvergunningen is geregeld niet veel weg van enkel symboolwetgeving?

Participatie wordt in de Van Dale gedefinieerd als ‘het hebben van een aandeel c.q. deelname’. Betekent dit in de context van het wetsvoorstel:  de burger actief betrekken, informeren of laten mee beslissen, zo vraag ik de minister. Stimuleert deze wetgeving dat ook echt alle burgers daadwerkelijk gaan participeren. Dus niet alleen de initiatiefnemers en een handjevol betrokken belanghebbenden, maar juist ook degenen die op enige afstand staan? Graag een toelichting van de minister hoe zij zich dit in de praktijk voorstelt.

De initiatiefnemer van een project, dat kan zowel een burger als een ondernemer zijn, dient bij de vergunningaanvraag slechts informatie te overleggen over al dan niet gevoerde participatie. De minister stelt in de Nota n.a.v. het verslag dat het bestuursorgaan zich moet vergewissen van de juistheid van de verstrekte informatie over de participatie. En het bevoegd gezag moet nagaan of aanvullende informatie over feiten of belangen nog nodig is.

50PLUS wil graag weten welke toetsing criteria het bestuursorgaan hanteert om tot een oordeel te komen of nadere informatie nodig is. Immers daar moeten toch bepaalde criteria voor aanwezig zijn zo vraagt mijn fractie aan de minister. En waarom zouden die criteria of normen dan ook niet leidend moeten zijn voor de initiatiefnemer?

Op basis van amendement Van Eijs kan de gemeenteraad gevallen van activiteiten aanwijzen waarin participatie van en overleg met derden verplicht is voordat een aanvraag voor een vergunning voor een buitenplanse omgevingsplan activiteit kan worden ingediend.  In dat geval moet de initiatiefnemer aantonen hoe participatie heeft plaatsgevonden en wat daarvan de resultaten zijn. Maar zoals eerder gesteld is dit vormvrij.

Impliceert dit bijvoorbeeld dat de initiatiefnemer kan volstaan met digitale participatie, dus participatie uitsluitend via digitale weg? Dit kan immers in vele gevallen een aantrekkelijke manier zijn, goedkoop en snel. Indien uitsluitend digitale participatie is toegestaan in hoeverre kan een bestuursorgaan dan nagaan of de participatie representatief was? Zijn belanghebbenden van alle leeftijden goed en naar verhouding überhaupt vertegenwoordigd bij digitale participatie, zo vraag ik de minister.

Onderzoeksbureau SIRA heeft de effecten van vereiste participatie in de Omgevingsregeling onderzocht maar niet of vooraf en vroegtijdige betrokkenheid ook daadwerkelijk leidt tot een daling van het aantal te behandelen zienswijzen, bezwaren en beroepen.

De aanname dat participatie leidt tot een reductie van de uitvoeringslasten bij het bevoegd gezag wordt dus niet gestaafd met feiten. Mijn fractie wil graag van de minister horen waarom SIRA niet de opdracht heeft gekregen om te kijken of er een causaal verband is tussen vroegtijdige participatie en afname van bezwaar en beroepsprocedures. Dit zou immers de stelling van de minister staven dat minder juridische procedures gevoerd gaan worden na invoering van de Omgevingswet.

In theorie moet participatie voor iedereen open en laagdrempelig zijn. Lang niet iedere initiatiefnemer zal zich bij uitstek gaan richten op de moeilijk bereikbare doelgroepen, in de praktijk zal veelal voor de  gemakkelijke weg worden gekozen. Onze fractie maakt zich zorgen over hoe inzichtelijk het is of aan de kwaliteit van participatie is voldaan en of ieder bestuursorgaan dat ook daadwerkelijk kan en zal gaan toetsen. Graag de visie van de minister hierop.
 
DSO, nieuw digitaal systeem
Steeds vaker vindt informatievoorziening door de overheid naar de burger plaats via de digitale weg. Communicatie tussen overheid en de burger wordt steeds meer bepaald door technologie en inmiddels is dat zo vanzelfsprekend geworden dat we amper meer stilstaan bij het feit dat voor grote groepen in de samenleving deze manier van communiceren helemaal niet zo vanzelfsprekend is. De minder digitaal vaardige burgers vallen daardoor maar al te vaak buiten de informatiestromen van de overheid.  Dit terwijl de overheid de plicht heeft dienstbaar te zijn aan al haar burgers.

De werking van de in te voeren Omgevingswet is in feite volkomen afhankelijk van technologie. De provincies, waterschappen en gemeenten moeten allemaal overstappen naar een nieuw Digitaal systeem. Het zogeheten DSO.  Gestart wordt met een basisniveau. Het bestuursorgaan moet zelf softwareleveranciers aanwijzen en het is aan het bestuursorgaan om de nieuwe informatie en ontwikkelingen in ICT te implementeren en up to date te houden.

In 2015 is een Bestuursakkoord afgesloten. Over het DSO wordt het volgende gezegd: Digitalisering is een onlosmakelijk onderdeel van de Omgevingswet. Zonder goede digitale ondersteuning zullen de voordelen van de Omgevingswet voor burgers en bedrijven duidelijk minder groot zijn. Een omgevingswet met goede digitale ondersteuning draagt bij aan de doelstelling om te komen tot vermindering van administratieve lasten voor burgers en bedrijven.
 
DSO-bestuursorganen
Uit dit Bestuursakkoord blijkt een grote ambitie om de Omgevingswet in te voeren. Nu, eind januari 2020, is tot twee keer toe de Invoering van de Omgevingswet uitgesteld in verband met problemen met het DSO. Volgens de brief van de Minister van 16 december 2019 heeft de Auditdienst van het Rijk (ADR) het statusrapport onderzocht en kunnen we nu overgaan naar de volgende fase. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) geeft aan dat ze verwacht dat alle gemeenten op 1 januari 2021 voldoen aan de minimale criteria om met het basisniveau DSO-LV aan de slag te gaan. Maar is deze verwachting wel realistisch? Nu al komen er vele signalen vanuit met name de kleinere gemeenten dat zij de expertise voor de transitie naar de Omgevingswet niet zelf in huis hebben en dat deze thans al wordt ingehuurd ten laste van hun gemeentebudget, wat ten koste gaat van andere gemeenschapszaken.

In de nota n.a.v. het verslag wordt gesproken over speciale Regioteams die hoogwaardige ondersteuning moeten gaan bieden aan overheden die met DSO aan de slag gaan. Graag hoort mijn fractie van de minister of dit gaat om adviesbureaus? Wie deze teams financiert? En hoe lang de teams beschikbaar blijven voor de lokale overheden? Kan de minister toezeggen dat deze Regioteams ook na 2020 nog ondersteuning geven aan die gemeenten die daaraan behoeft e hebben?

Tijdens de technische briefing over DSO in november vorig jaar bleek dat enkele modules nog moesten worden toegevoegd en dat het basisniveau DSO nog niet geheel gereed was op 31 december 2019. De ministeriële toezegging dat de bestuursorganen een geheel oefenjaar zouden krijgen om zo vaardigheden met het DSO op te doen wordt niet gehaald, zo constateert 50PLUS. Voorheen was dit oefenjaar nog een conditio sine qua non voor inwerkingtreding van de Omgevingswet. Begrijpt mijn fractie het goed dat de minister nu de gestelde termijn van het oefenjaar loslaat? Of wordt de termijn verlengd door dit te koppelen aan een latere inwerkingtreding van de Omgevingswet?

In de nota n.a.v. het verslag spreekt de minister de verwachting uit dat er in de toekomst een samenhangend systeem zal ontstaan op lokaal niveau, zonder tegenstrijdigheden, overlap of omissies. Er wordt veel participatie en maatwerk van de gemeente en burger verwacht.

De minister blijft herhalen dat de gemeenten op 1 januari 2021 slechts aan een beperkt aantal criteria hoeven te voldoen en dat zij voor het aanpassen van hun Omgevingsplan de tijd tot 2029 hebben. 50PLUS wil graag van de minister weten of door dit tijdsbestek in combinatie met het maatwerk van gemeenten niet binnen één provincie en tussen gemeenten onderling een lappendeken aan wet- en regelgeving ontstaat, mede door verschillende implementatie van software. Zal dit niet leiden tot grote verschillen tussen gemeenten waarbij de ene grensgemeente duidelijk voorop loopt op ten aanzien van de andere waardoor onduidelijkheid en daardoor onzekerheid ontstaat bij burgers. Met als mogelijk gevolg een toename van het aantal rechtszaken?

Deelt de minister deze zorgen van mijn fractie? Zo niet, dan graag een uitgebreide toelichting van de minister waarom niet.
 
DSO Burger
Na 1 januari 2021 bestaat enkel de mogelijkheid om vergunningen aan te vragen voor burgers en bedrijven via het DSO. Dit vergt dus van de vergunningsaanvrager bekendheid met het systeem. Hoe worden de aanvragers hierop voorbereid. Graag een antwoord van de minister. Daarnaast fungeert het DSO als een algehele informatievoorziening zodat burgers en bedrijven na kunnen gaan welke ontwikkelingen en toekomstige projecten zich afspelen in hun leefomgeving.

Vooruitlopend op de inwerkingtreding van de Omgevingswet uitte de Nationale Ombudsman zijn zorgen over de deelname van eenieder in het DSO zoals verwoord in een artikel in de NRC d.d. 12 december 2019. Bij brief van 18 december 2019 bevestigde de minister dat een goede dienstverlening aan burgers essentieel blijft, ook voor die groepen mensen die moeilijk bereikbaar zijn. In de nota n.a.v. het verslag van 10 januari jl. erkent de minister dat het goed vormgeven van het participatieproces niet altijd eenvoudig is en dat zij om die reden van gedachten gaat wisselen met de Nationale Ombudsman die uiterst kritisch is over de veronderstelde zelfredzaamheid van de burger.

De Nationale Ombudsman is een gezaghebbende instantie die zich met name richt op klachten van burgers over onbehoorlijk overheidsoptreden en die regelmatig het gelijk aan zijn zijde blijkt te krijgen. Meent de minister dat de Ombudsman exact kan aangeven hoe deze moeilijk bereikbare groepen tijdig betrokken kunnen worden bij de ontwikkeling van hun leefomgeving? Is dat de insteek van het gesprek?

In de MvA gaf de minister aan dat ook na invoering van DSO nog steeds gebruik kan worden gemaakt van de ambtelijke dienstverlening van bestuursorganen aan een fysiek loket, maar in dezelfde Memorie staat dat overheden zelf keuzes kunnen maken over het dienstverleningsniveau dat zij hun burgers willen bieden. Mijn fractie begrijpt deze tegenstelling niet. Kan de minister garanderen dat de huidige Omgevingsloketten bij iedere gemeente blijven bestaan zodat persoonlijk contact tussen overheid en burger in stand blijft. En zo ja, op welke wijze kan zij dat afdwingen?
 
Rechtsbescherming DSO
Initiatiefnemers die wel gebruik maken van het DSO en via een vergunningencheck nagaan of ze al dan niet een vergunning nodig hebben lopen een enorme risico. In de MvA wordt benadrukt dat de informatievoorziening via DSO slechts een serviceproduct is. Op iedere in te vullen pagina staat bovendien een disclaimer. Een uitslag verkregen via DSO dat een project niet vergunningplichtig is geeft dus geen absolute zekerheid. Doordat de initiatiefnemer zelf de gegevens invult die de uitkomst mede bepalen, kan hij daaraan geen rechten ontlenen.

Gaat de initiatiefnemer aan de slag met de bomenkap of de aanbouw serre waarvoor achteraf wel een vergunning nodig is, dan ontstaat er een levensgroot probleem. 50PLUS maakt zich zorgen of iedere initiatiefnemer zich terdege bewust is dat de uitkomsten van een vergunningencheck via DSO in feite een schijnzekerheid geeft. Hoe gaat de minister de potentiele vergunning aanvrager hierover informeren?

Mijn fractie vraagt zich ook af wat de meerwaarde is van het DSO nu navraag bij het desbetreffende bestuursorgaan enkel volstrekte zekerheid over de vergunningplicht geeft. Graag een reactie van de minister.
 
Verkorte vergunningsprocedure
Vanwege snelle en voortvarende besluitvorming is een vergunning procedure van toepassing met slechts 8 weken doorlooptijd. Het bestuursorgaan kan deze termijn verlengen tot 14 weken wanneer het een complexe aanvraag betreft. De regering acht de reguliere procedure toereikend om tot inhoudelijk gedegen besluiten te komen.

De Ombudsman vraagt zich terecht af wat voor een effecten deze kortere vergunningsprocedure betekent in de praktijk. Gewezen wordt op de tijdsdruk waar de interne organisatie van het bestuursorgaan onder komt te staan en welke effecten heeft dit op de kwaliteit van besluitvorming. Kan het bestuursorgaan in zeer korte tijd een zorgvuldige belangenafweging maken om tot een deugdelijk besluit te komen. Geldt snelheid boven zorgvuldigheid. Graag  hoor ik van de minister waarom zij meent dat snelheid geen invloed zou hebben  op de kwaliteit van de te nemen besluiten.
 
Rechtsbescherming
Tegen algemene regels van provincies, gemeenten en waterschappen bestaat net als nu geen mogelijkheid om ertegen in beroep te gaan. Tegen het omgevingsplan kan door de burger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak bij de Raad van State.  Mijn fractie vraagt aan de minister de bevestiging dat de mogelijke beroepsgronden tegen het omgevingsplan één op één vergelijkbaar zijn met die tegen het (huidige)bestemmingsplan.

Wat wel een belangrijk verschil tussen huidig en toekomstig recht is dat het omgevingsplan al in werking treedt voordat de beroepstermijn eindigt. Anders dan in het nu geldend recht heeft het indienen van een verzoek om voorlopige voorziening te treffen, géén schorsende werking meer. Erkent de minister dat dit een inbreuk is op de rechtsbescherming van de burger, zo nee waarom niet?

Daarnaast kan het bestuursorgaan bepalen dat een omgevingsvergunning wegens spoedeisende omstandigheden per direct in werking treedt en kan aan een voorlopige voorzieningsverzoek de schorsende werking worden ontzegd.  Dit heeft verstrekkende gevolgen voor de rechtsbescherming van de indiener van de voorlopige voorziening. Graag hoort mijn fractie waarom  de minister meent dat deze inbreuk op rechtsbescherming  gerechtvaardigd is.

Tot slot de financiële consequenties van deze stelselwijziging:
In het in 2016 gesloten Financieel Akkoord is vastgelegd dat besparingen die samenhangen met de invoering van de Omgevingswet ten gunste komen van de bestuursorganen.

Deze besparingen worden gezien als dekking voor de te maken kosten als gevolg van deze stelselwijziging. De regering verwacht dus structurele financiële baten na invoering van de wet. Waar is die verwachting op gebaseerd? Want de financiële lasten van het DSO (ICT-beheerkosten) worden na de opstartfase afgewenteld op de decentrale overheden en indien de fysieke loketten bij gemeenten in stand blijven zal daar ook een prijskaart aan hangen. Hoe verhoudt zich dit met het genereren van financiële baten waarop de regering doelt?

Invoering van de Omgevingswet is een majeure operatie die ons uiteindelijk maatschappelijke baten en maatschappelijke meerwaarde moet brengen. 50PLUS heeft nog lang niet helder voor ogen hoe dat in de praktijk gerealiseerd gaat worden.

Mijn fractie wacht daarom met bijzondere belangstelling de beantwoording van de gestelde vragen af.”

© 27 januari 2020