Het voorstel om de Eerste Kamer voortaan in twee fases te kiezen kan niet rekenen op de steun van 50PLUS. “De gevolgen voor kleine partijen zijn te groot”, aldus senator Martin van Rooijen.

Ingang van de Eerste Kamer op het Binnenhof - Foto: Frank Magdelyns (Pixabay)

De Eerste Kamer vergaderde over het eindrapport van de staatscommissie Parlementair stelsel. Eén voorstel van de commissie is een gefaseerde verkiezing van de Eerste Kamer. Bij iedere van de twee verkiezing zijn er dan slechts 37 of 38 zetels te verdelen in plaats van 75. “Dat leidt feitelijk tot een verdubbeling van de kiesdrempel”, stelt senator Martin van Rooijen vast. Dat betekent concreet dat het voor kleine partijen moeilijker is om in de Eerste Kamer te komen.

Toezegging van kabinet

“Het zal duidelijk zijn dat mijn fractie wegens te grote gevolgen voor kleine partijen geen voorstander is van gefaseerde verkiezing van de Eerste Kamer”, zei Martin van Rooijen tijdens het debat. “50PLUS wil een toezegging dat het kabinet afziet van de gefaseerde verkiezing van de Eerste Kamer.”

 

Bijdrage van Martin van Rooijen aan het debat in de Eerste Kamer over het eindrapport van de staatscommissie Parlementair stelsel:

“Veel is al gezegd. Ik beperk mij tot die onderwerpen die de Eerste Kamer zelf direct aangaan. Die kans doet zich zelden voor. Het eindrapport van de staatscommissie Parlementair stelsel biedt een uitgelezen gelegenheid.
Ik sluit mij aan bij veel collega’s die hun waardering hebben uitgesproken voor het rapport. Ik vind het advies volledig, gedegen en in helder taalgebruik.

De commissie beschrijft drie taken voor de Eerste Kamer:
- Het bieden van tegenwicht tegen het feitelijk bestaande monisme in de Tweede Kamer. Hiervoor is het noodzakelijk dat senatoren niet gebonden zijn aan het regeerakkoord.
- Betere waarborg voor rechtsstatelijkheid, handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid van wetsvoorstellen, vooral wanneer die in de eerdere fase van het wetgevingsproces onvoldoende aandacht hebben gekregen.
- Vergroten van weerbaarheid van de democratische rechtsstaat.
Ik volg het betoog van de Commissie.

De politieke samenstelling van de Kamers verschilt steeds meer van elkaar en de commissie onderkent de problematische kant daarvan, maar deze wegen niet op tegen de waarde van de Eerste Kamer als democratisch correctiemechanisme op enige afstand van de regering en regeerakkoord.
De Commissie stelt dat de meerwaarde van de Eerste Kamer onvoldoende tot haar recht komt als onderdeel van het gehele stelsel van checks and balances, van macht en tegenmacht.
Om de meerwaarde beter tot zijn recht te laten komen is enige distantie t.o.v. de regering en de Tweede Kamer gewenst.  Goed dat de Eerste Kamer een deeltijdparlement is en dat zij niet wordt betrokken bij de kabinetsformatie. Senatoren van coalitiepartijen moeten niet gebonden zijn of worden aan het regeerakkoord.

De rol van de Eerste Kamer als correctiemechanisme komt maar zelden tot uiting in de stemmingsuitslagen. Elk jaar worden gemiddeld 1 tot 2 voorstellen verworpen van de 200 tot 300 voorstellen. Ook het aantal afgedwongen novelles is klein, zeker in vergelijking met het aantal amendementen in de Tweede Kamer.
De commissie constateert dat veel leden van de Tweede Kamer en de Eerste Kamer vinden dat de noodzaak tot het maken van afspraken om tot coalitievorming te komen de kwaliteitsbewaking in de Eerste Kamer vervuilt.
De meerwaarde van de Eerste Kamer kan beter tot haar recht komen als zij een wat minder bot instrument zou hebben door haar een terugzendrecht te geven. Zij wijst op een rapport van de tijdelijke commissie van de Eerste Kamer: ook de Eerste Kamer is een politiek orgaan waar wetsvoorstellen in het licht van partijprogramma’s en partijbeginselen worden bepaald. De toetsing van wetsvoorstellen is ondanks de focus op wetgevingskwaliteit uiteindelijk van politieke aard.

Tussen 2010 en 2017 hebben de kabinetten Rutte 1 en 2 geregeerd zonder vaste coalitiemeerderheid in de Eerste Kamer en dat leidde tot onderhandelingen tussen kabinet en coalitie-en oppositiefracties in de Tweede Kamer, in de verwachting dat een verbreding van de politieke steun in de Tweede Kamer ertoe leidt dat een wetsvoorstel door de Eerste Kamer wordt aangenomen (en anders niet). De commissie wijst erop dat de Eerste Kamer zelf maar een beperkte rol heeft in dit proces. Oud-senator De Grave: het zijn de zetels in de Eerste Kamer, niet de ideeën die gebruikt worden in het politieke onderhandelingsproces in de Tweede Kamer.

De commissie stelt dat dit niet een beoogd effect van het tweekamerstelsel is. Feitelijk leidt de samenstelling van de Eerste Kamer op deze manier tot een hogere meerderheid voor wetsvoorstellen in de Tweede Kamer. De commissie constateert ook dat de wetgevingsproductie tijdens Rutte 1 en 2 geenszins tot stilstand is gekomen. Als een volgend kabinet minder behendig reageert op ‘het oppositievoeren via de senaat’ zou besluitvorming tot stilstand kunnen komen.
De commissie wijst er ook op dat Eerste Kamer zelf ook een grotere rol heeft gespeeld onder Rutte 1 en 2: meer novelles, meer verworpen voorstellen en het kabinet trok meer voorstellen terug wegens het ontbreken van voldoende steun in de Eerste Kamer. De Eerste Kamer fungeert aldus iets meer als een correctiemechanisme t.o.v. regering en coalitiefracties in de Tweede Kamer, als de regeringscoalitie geen vaste meerderheid in Eerste Kamer heeft. De commissie ziet het als een positief neveneffect van de toegenomen electorale volatiliteit.

De commissie pleit ervoor dat fracties in de Tweede Kamer niet de indruk wekken dat zij het stemgedrag van hun partijgenoten in de Eerste Kamer bepalen, en omgekeerd zouden senatoren niet de indruk moeten wekken dat hun opstelling een directe afgeleide is van het stemgedrag van hun partijgenoten in de andere Kamer. Als deze indruk ontstaat ondergraaft dit de meerwaarde en de eigen rol die de Eerste Kamer in het staatsbestel vervult.

De commissie trekt de conclusie dat de Eerste Kamer een tegenwicht is tegen de sterk monistische verhoudingen, de steeds krappere meerderheden en de gedetailleerde regeerakkoorden die de Tweede Kamer de afgelopen decennia in haar greep hebben gekregen.
De commissie wijst erop dat er door de Eerste Kamer meer routes zijn ontwikkeld om toch meer invloed uit te oefenen naast het botte wapen van verwerpen.

De novelle (een nieuw wetsvoorstel waarmee het oorspronkelijk wetsvoorstel wordt aangepast) is vanuit staatsrechtelijk oogpunt bekritiseerd als een verkapt amendementsrecht, maar formeel is het een bevoegdheid van de regering en niet van de Eerste Kamer.
De Raad van State heeft het instrument van de novelle niet in strijd met de Grondwet verklaard, mits spaarzaam gebruikt.

Een recenter en problematischer instrument is de zgn. gefaseerde inwerkingtreding: de regering zegt toe dat een deel van de wet niet in werking zal treden.
Het kabinet reageert op het advies van de commissie als volgt.
De potentiele meerwaarde van de Eerste Kamer voor het stelsel als geheel komt onvoldoende uit de verf. De commissie komt met het voorstel voor een terugzendrecht. De commissie doet nog een tweede voorstel ter verbetering van de samenhang tussen het werk van beide Kamers: een aanpassing van de procedure voor herziening van de Grondwet. Het kabinet voegt er nog een derde voorstel aan toe: een voorstel om de Eerste Kamer op een andere wijze te kiezen, namelijk op de wijze van voor 1983.

1. Andere wijze verkiezing Eerste Kamer
Ik ga dieper in op het voorstel van het kabinet tot een andere wijze van verkiezing van de Eerste Kamer. En ik begin met wat de commissie erover zegt.
De commissie adviseert niet om de wijze van verkiezing van de Eerste Kamer aan te passen. De wijziging van de zittingsduur van 6 naar 4 jaar was oorspronkelijk bedoeld in combinatie met de overgang naar een directe verkiezing van de Eerste Kamer. Voor die verkiezing bestond geen meerderheid.
Er is destijds vervolgens geen diepgravend debat gevoerd over de gewijzigde zittingsduur. Eén van de wel genoemde argumenten was dat de langere zittingsduur en de verkiezing in twee helften ervoor zorgden dat de samenstelling wat verder af kwam te staan van de actuele voorkeuren van de kiezer, wat onwenselijk werd geacht. Er bestond ook geen behoefte meer aan de grotere stabiliteit van de Eerste Kamer die het gevolg zou kunnen zijn van een termijn van zes jaar.
Sinds 1983 is het niet één keer gebeurd dat een coalitie haar meerderheid verloor tijdens de rit. Ik merk daarbij op dat het toeval wil dat kort na het advies van de commissie dit voor het eerst wel is gebeurd.

De commissie constateert met narekeningen dat de verschillen tussen beide systemen klein zijn. De Eerste Kamer is actiever en zelfbewuster opgetreden sinds de 60’er jaren, maar dat is niet veroorzaakt door de wijziging in 1983. Wel is er elke vier jaar speculatie of de coalitie de meerderheid in de Eerste Kamer verliest. De vertraagde doorwerking van kiezersvoorkeuren in de Eerste Kamer was een van de redenen voor de staatscommissies Van Schaik en Cals om af te stappen van de verkiezing in twee delen. De commissie vindt dat de vertraagde doorwerking juist het bestaansrecht van de Eerste Kamer ondergraaft.

Ernstige gevolgen voor kleine partijen
De commissie merkt tenslotte op dat een ander neveneffect van een terugkeer naar het stelsel van voor 1983 is dat het voor kleine partijen moeilijker is om in de Eerste Kamer te komen. Ik citeer: er zijn bij iedere verkiezing maar 37 of 38 zetels te verdelen in plaats van 75, wat feitelijk leidt tot een verdubbeling van de kiesdrempel.
Het kabinet geeft de volgende reactie op de gefaseerde verkiezing van de Eerste Kamer.
Ik citeer: ‘De Staatscommissie benadrukt de waarde van de Eerste Kamer als democratisch correctiemechanisme op enige afstand van de regering en het regeerakkoord. Het kabinet meent dat het in dit licht beter is om terug te keren naar het systeem van voor 1983. De langere zittingsperiode van de senatoren, hun indirecte verkiezing en de vertraagde doorwerking van wijziging in de politieke krachtsverhoudingen in de Eerste Kamer passen beter bij de rol en positie van de Eerste Kamer als chambre de reflexion. Het kan dan ook niet meer voorkomen dat de Eerste Kamer in zijn geheel over een recenter politiek mandaat van de kiezer beschikt dan de Tweede Kamer’.

Het kabinet noemt de verkiezing van Provinciale Staten in de schaduw van de verkiezing van de Eerste Kamer als bijkomend argument.

Het eindoordeel van het kabinet is: met de aldus te wijzigen wijze van verkiezing van de Eerste Kamer wordt bijgedragen aan een betere rolverdeling tussen beide kamers. In die zin sluit deze hervorming aan bij de door het kabinet beoogde invoering van het terugzendrecht en de door het kabinet gewenste wijziging van de herzieningsprocedure van de Grondwet. Deze drie voorstellen vormen daarmee inhoudelijk één samenhangend geheel.

Mijn fractie is van mening dat de commissie overtuigende argumentatie naar voren brengt om niet over te gaan naar verkiezing van de Eerste Kamer in twee fasen.
Het zal duidelijk zijn dat mijn fractie wegens te grote gevolgen voor kleine partijen om deze reden geen voorstander is van gefaseerde verkiezing van de Eerste Kamer.
Mijn fractie wil een toezegging dat het kabinet afziet van de gefaseerde verkiezing van de Eerste Kamer.

Hier komt de aap uit de mouw: dit is een doorzichtig ragfijn politiek spel in de machtsstrijd tussen regeren en controleren, tussen regering en parlementen. Eerste Kamer: let op uw zaak.

Mijn fractie heeft een positieve grondhouding tegenover het advies van de commissie over de wijziging van de Grondwet inzake de behandeling in tweede lezing in de verenigde vergadering, maar wacht eerst de voorstellen af. Het kabinet neemt dat advies over.
De 50PLUS fractie wil de twee voorstellen: zittingsduur van zes jaar en tweede lezing in de verenigde vergadering los van elkaar zien. Denk aan de motie Hoekstra over eigenstandige wetsvoorstellen.

2. Terugzendrecht
Ik kom dan nu op het terugzendrecht dat wijziging van de Grondwet vergt.         
De commissie geeft een grondige onderbouwing. Zij adviseert om de Eerste Kamer de bevoegdheid toe te kennen om een wetsvoorstel dat door Tweede Kamer is aanvaard aan te passen, te amenderen. Als de Eerste Kamer dat doet, moet zij het voorstel daarna terugzenden aan de Tweede Kamer. Die beslist dan of zij de wijziging van de Eerste Kamer accepteert of dat zij die weer – geheel of ten dele – terugdraait. Vervolgens beslist ook de Tweede Kamer of het voorstel als geheel wordt aangenomen of niet.

De Eerste Kamer kan er dus voor kiezen het voorstel aan te nemen, te verwerpen of terug te zenden. Als de Eerste Kamer kiest voor terugzending is het laatste woord aan de Tweede Kamer.

Maakt de Eerste Kamer geen gebruik van terugzendingsrecht dan behoudt zij het laatste woord. De bevoegdheid van de Eerste Kamer om een voorstel te verwerpen blijft dus gehandhaafd. Zij kan bij ieder apart voorstel beslissen of zij haar verwerpingsrecht wil inruilen voor een eenmalig terugzendrecht. De Eerste Kamer krijgt dan de mogelijkheid om concreet aan te geven hoe het voorstel verbeterd kan worden. Er ontstaat een heel formeel, snel en eenvoudig kanaal, waarlangs de Eerste Kamer kan communiceren met de Tweede Kamer over de bezwaren die zij tegen een wetsvoorstel heeft en waarlangs zij concrete voorstellen kan doen voor verbetering. Zo krijgt de Eerste Kamer een scherp instrument in handen naast het botte vetorecht De Eerste Kamer kan een meer assisterende, complementaire rol vervullen t.o.v.de Tweede Kamer in plaats van een rivaliserende rol. Aldus de commissie.

Ik denk dat de debatten in beide Kamers spannender kunnen worden en men zal beter letten op elkaars positie. Als de Eerste Kamer terugzendt zal zij goed moeten kijken hoe serieus de Tweede Kamer er mee omgaat. Doet zij dat niet of onvoldoende dan kan het bottere wapen van verwerpen meer in beeld komen.

Het kabinet meent dat de aanbeveling om de Eerste Kamer – naast haar bestaande bevoegdheid wetsvoorstellen te verwerpen – de bevoegdheid te geven wetsvoorstellen gewijzigd terug te zenden aan de Tweede Kamer nadere bestudering behoeft. De Eerste Kamer kan zo in staat worden gesteld meer invloed uit te oefenen op wetsvoorstellen met respect voor het politieke primaat van de Tweede Kamer. De staatscommissie noemt als een van de nadelen van het gewijzigd terugzendrecht de mogelijke vertraging van het wetgevingsproces. Het kabinet zal zich beraden over hoe zwaar deze nadelen wegen.

Tot slot wil ik nog kort ingaan op de aanbeveling inzake constitutionele toetsing ex post door een nieuw in te stellen Constitutioneel Hof. Wij vragen de minister met een notitie te komen over de voor- en nadelen van die aanbeveling waarbij ook andere varianten door het kabinet kunnen worden betrokken.”

© 4 januari 2020