Hardheidsclausule in wet moet burger beter beschermen

Fractievoorzitter Corrie van Brenk diende in de Tweede Kamer een motie in waarin wordt gesteld dat de wetgever wetten zó moet formuleren dat een uitvoeringsorgaan altijd enige ruimte heeft om maatwerk te leveren. Een hardheidsclausule in de wet moet burgers beter gaan beschermen.

De motie was een reactie op de toeslagenaffaire die zeker negenduizend mensen zwaar dupeerde, en het kabinet uiteindelijk tot aftreden dwong.

Juridisch commentator Folkert Jensma rekent in NRC hard af met de motie van 50PLUS en nog enkele door andere partijen ingediende moties. Over het voorstel van Corrie van Brenk schrijft Jensma in de krant: “De Tweede Kamer geeft (met deze motie) de regering de opdracht voortaan in iedere wet een hardheidsclausule op te nemen. Zo’n bepaling geeft de mogelijkheid een regel niet toe te passen als dat ‘onredelijk of onbillijk’ zou zijn. Dat komt dus neer op een blanco cheque voor de rechter, om z’n eigen maatstaven voor wat redelijk is te ontwikkelen en toe te passen. Feitelijk zei de Kamer hier: rechters zijn voortaan belast met het corrigeren in de praktijk van ál onze wetgeving.”

Corrie vindt de reactie van de NRC-columnist ‘gechargeerd en karikaturaal’. Ze geeft graag weerwoord op het commentaar van Folkert Jensma. Haar reactie is aangeboden aan NRC, die het helaas weigerde te plaatsen. Corrie stelt:

“Volgens de Ombudsman is de wetgeving passend voor 80 procent van de burgers. Voor 20 procent dus niet. De wetgever heeft een formidabele opdracht: hij moet de wet zo vormgeven dat gelijke gevallen gelijk kunnen worden behandeld, maar óók dat ongelijke gevallen ongelijk, maar wel individueel billijk behandeld kunnen worden. De motie werd met algemene stemmen door de Tweede Kamer aangenomen.

Door maatwerkruimte binnen de wet, en ultiem een hardheidsclausule in de wet, kunnen ambtenaren van de sociale dienst, UWV of in het uiterste geval een (bestuurs)rechter onder strikte voorwaarden en in uitzonderlijke door de wet onbedoelde maar voor de burger zeer nadelige situaties afwijken van de wet. Dan had bijvoorbeeld een Wajongere die valt onder het bijstandsregime zijn bonus voor zijn 12,5 jarige jubileum kunnen behouden. Nu was die ruimte er niet. Bestuurders (denk aan gemeenten) of (bestuurlijke) rechters kunnen dankzij een hardheidsclausule in uitzonderlijke gevallen maatwerk bieden aan burgers die dat nodig hebben. Dat is de drijfveer voor 50PLUS geweest om er via een motie in de Kamer voor te pleiten als regel een hardheidsclausule in wetgeving op te nemen.

In NRC Handelsblad van 6 februari rekent juridisch commentator Folkert Jensma meedogenloos af met enkele Tweede Kamermoties over wetgeving en (bestuurs)rechtspraak, aangenomen naar aanleiding van het debat over de toeslagenaffaire. Moties waardoor ‘alle verantwoordelijkheid voor rechtvaardige wetten’ over de muur naar de rechter zouden worden ‘gekieperd’. De ‘weg naar de hel’ zou geplaveid zijn met deze moties.

Eén van die Kamerbreed aangenomen moties is de hierboven genoemde motie van 50PLUS. In de motie wordt overwogen dat de wetgever wetten zó moet formuleren dat een uitvoeringsorgaan altijd enige ruimte heeft om maatwerk te leveren, en de rechter voldoende rechtsbescherming kan bieden aan de burger; de regering wordt verzocht, als regel (maar dus niet altijd) in wetgeving een hardheidsclausule op te nemen, en bestaande wetgeving in deze zin aan te passen.

Dit zou volgens Jensma neerkomen op een ‘blanco cheque’ voor de rechter, om eigen maatstaven voor wat redelijk is te ontwikkelen en toe te passen. Rechters zouden belast worden met het ‘corrigeren in de praktijk van ál onze wetgeving. Alle toepassing en uitleg van regels zou maatwerk worden. ‘De macht aan de rechters’ zou het gevolg van dit alles zijn. Niemand zou meer gelijk behandeld hoeven worden. Het niet goed functioneren van een wet (het vóórkomen van ‘misstanden’) zou ‘nooit’ meer de schuld van de wetgever zijn. Vrij vertaald: De Kamer (als medewetgever) zou zich met het standaard opnemen van een hardheidsclausule indekken tegen het mogelijk niet goed functioneren van wetten.

Gechargeerd en karikaturaal
Het beeld dat hier geschetst wordt, vind ik gechargeerd en karikaturaal. Wat is het doel van de motie geweest? 50PLUS heeft willen onderstrepen dat de wetgever, en de Kamer als medewetgever en controleur, tekort zijn geschoten, waardoor wetten tot stand konden komen die te ‘hard’ zijn, te weinig begrip tonen voor de omstandigheden en mogelijkheden van de burger, en deze te weinig beschermen tegen een almachtige overheid. Dit inzicht moet leiden tot een andere aanpak: als regel een hardheidsclausule opnemen in wetgeving is onderdeel van die aanpak.

Uit het beeld in het artikel van de hardheidsclausule als een soort ‘blanco cheque’ en het risico daarvan op ongelijke behandeling, spreekt allereerst weinig vertrouwen in de kwaliteit en onafhankelijkheid van de Nederlandse rechtspraak.

De rechter ziet in Nederland toe op de correcte toepassing van de wet, en mag bovendien alleen specifieke, in de wet benoemde onderdelen van de regeling waar een hardheidsclausule betrekking op heeft buiten toepassing laten of daarvan afwijken, en dan alléén nog indien onverkorte toepassing tot ‘onbillijkheid van overwegende aard’ leidt. Ook is het zo dat een hardheidsclausule alleen met een toelichting en ‘toereikende motivering’ in de wet wordt opgenomen. De toepassing van een hardheidsclausule wordt bovendien periodiek geëvalueerd. Van een soort wild-west-toestand zal dus niet gauw sprake zijn, ook niet bij verruimde toepassing van de hardheidsclausule.

De indruk die gewekt wordt dat veel ruimhartiger opnemen in wetten van een hardheidsclausule een inbreuk zou betekenen op het primaat van de wetgever, deelt 50PLUS ook niet: door de toepassing van de hardheidsclausule wordt door de rechter niet geoordeeld over de geldigheid van een wettelijk voorschrift. Door de hardheidsclausule staat de wetgever slechts uitzonderingen binnen een bepaald bereik van de wet expliciet toe. De wetgever expliciteert met de hardheidsclausule een uitzonderingsbevoegdheid. De hardheidsclausule op zich verleent geen uitzonderingsbevoegdheid.

Meer rekening houden met verschillen
50PLUS vindt het hoog tijd worden bij wetgeving méér rekening te gaan houden met verschillen in denk- en doenvermogen van burgers, hen beter te beschermen tegen onbedoelde zeer nadelige gevolgen van een wet, en tegen de almacht van de overheid. Is de wet wel voldoende toegesneden op mogelijkheden en omstandigheden van mensen, en wat daarbij mis kan gaan? De toeslagenaffaire, en ook de kwestie rond de Participatiewet en de bijstand laten zien wat er kan gebeuren als daar niet voldoende aandacht voor is, door gebrek aan ruimte voor maatwerk in de wet of het ontbreken van een ultieme ‘veiligheidsklep’ zoals een hardheidsclausule. ‘Ongekend onrecht’ kan het gevolg zijn.

Daarbij komt nog bij, het steeds ruimere gebruik van algoritmen door de overheid, waarbij menselijke beoordeling ondergeschikt is. Ook die omstandigheid maakt het wenselijk mogelijkheden voor maatwerk en individuele (rechts)bescherming te herzien en te versterken, onder meer door het meer structureel opnemen van een hardheidsclausule in wetgeving.”

Corrie van Brenk
Fractievoorzitter 50PLUS Tweede Kamer

© 17 februari 2021